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习近平总书记强调，“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”“有多少汤泡多少馍”。

近日，国务院办公厅印发《落实水资源刚性约束制度考核办法》（以下简称“考核办法”），自印发之日起施行。这是对各省（自治区、直辖市）人民政府落实水资源刚性约束制度情况开展考核的重要制度性文件。

随着考核办法出台，从2013年开始的实行最严格水资源管理制度考核将被替代。为何出台考核办法？新的考核办法有哪些变化？背后有哪些考量？

更加突出以水定城、以水定地、以水定人、以水定产

政策是如何演变的？水利部水资源管理司综合处处长马超参与了考核办法的具体起草工作，他介绍，2012年，国务院印发关于实行最严格水资源管理制度的意见，2013年，国务院办公厅发文明确国务院对各省份落实最严格水资源管理制度情况进行考核。

实行最严格水资源管理制度考核，有力推动全国用水总量、用水效率等控制目标全面完成，河湖生态环境持续改善，水资源节约集约利用水平不断提升。“十四五”时期，在我国经济总量连跨大台阶、粮食产量连年丰收的情况下，全社会用水总量总体稳定在6100亿立方米以内。

夏汛冬枯、北缺南丰，水资源时空分布极不均衡是我国基本水情。在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，生活、生产、生态都对水资源有较大需求。一些地方过度开发利用水资源，加剧供需矛盾，导致河道断流、湖泊萎缩、地下水位下降等问题，影响经济社会可持续发展。

根据水资源的新形势新变化新情况，“十四五”规划纲要提出建立水资源刚性约束制度。党的二十届三中全会《决定》明确要求落实水资源刚性约束制度。为切实发挥考核“指挥棒”作用，推动制度从“建立”到“落实”，实行最严格水资源管理制度考核逐步调整为落实水资源刚性约束制度考核。

“与原先相比，水资源刚性约束制度除进一步强化对用水总量和用水效率的管控外，更加突出‘四水四定’（以水定城、以水定地、以水定人、以水定产），特别强调推动经济社会发展量水而行、健全水资源节约集约利用机制、健全水资源超载治理机制、强化监督管理。”马超介绍。

为做好考核办法起草，水利部牵头对10多个部门、各流域管理机构和省级水行政主管部门开展书面调研，征集意见建议；深入江苏、宁夏等地区实地调研。“有的地区提出要进一步突出以水而定、量水而行，将水资源刚性约束要求更加充分地体现在相关规划决策和建设项目布局当中。有的建议更加注重水资源日常监管，运用信息化手段提高考核效能，为基层减负。这些意见都被吸纳到考核办法中。”马超介绍。

据悉，考核办法主要内容共18条及指标附件，与原先相比，考核内容上发生了一定变化。

在目标完成情况上，考核办法保留用水总量和用水效率控制目标，新增水资源保护和超载治理目标，删除水功能区水质达标率控制目标。在措施落实情况上，考核办法由原来的用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污、水资源管理责任和考核等4项修改为经济社会发展量水而行、水资源节约集约利用、水资源保护和超载治理、水资源监管、责任落实和改革创新5项。

将可用水量作为经济社会发展用水的边界，推动以水定需

考核办法明确的考核内容主要体现在21项一级考核指标上。

“四水四定”，关键前提是“定水”，将各区域可用水量作为经济社会发展用水的边界。考核办法将“水资源开发利用总量控制目标完成情况”纳入考核内容，就是“定水”的一个重要体现。

“定水”后，要促进城、地、人、产与水资源条件相协调，考核办法围绕“推动经济社会发展量水而行”，设置了“以水而定确定产业布局”“因水制宜开展农业生产”“工业发展与水资源条件相协调”“以水而定推进城市发展和国土绿化”4个一级考核指标，目的是推动以水定需，促进经济社会发展与水资源承载能力相协调。

“把这些考虑归结起来，其实就是‘有多少汤泡多少馍’。”马超说。

宁夏地处黄河中上游。黄河水之于宁夏的发展，正是“汤”和“馍”的关系。

如何“定水”？宁夏按照国家明确的总量指标，细化明确各市县（区）可用水量，作为水资源开发利用的边界条件。宁夏回族自治区水利厅有关负责人介绍，根据可用水量，按照“四水四定”原则，明确农业灌溉面积原则上稳定在1200万亩规模以内，城镇开发边界控制在1486.39平方公里等，在此基础上优化调整产业结构。比如，在确保粮食产量的前提下，压减水稻等高耗水作物种植面积，改种玉米等节水高效作物，严格限制布局高耗水工业项目等。