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近日，《求是》刊发了习近平总书记在中央城市工作会议上的讲话全文。论及我国城市发展面临的一些新情况新问题时，习近平提到“‘土地财政’难以为继”，要求深刻把握、主动适应城市发展的重大变化。

过去几十年，伴随城市发展取得历史性成就，“土地财政”在其中扮演了重要角色，也起到了积极作用。但数据显示，传统“卖地—融资—基建”模式推高了债务，也逐渐不再适应“人”的流动规律。未来怎么办？需要哪些新思路、新办法？

针对这些问题，侠客岛专访了国家“十五五”发展规划专家委员会专家、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭。

（图源：新华社）

1、侠客岛：怎么理解“‘土地财政’难以为继”这句话？

陆铭：首先可以从城市人口的角度看。2025年末，我国常住人口城镇化率达到67.89%，但就算这一数字达到80%以上，也是可以算出一个城市人口总量的。

在这种情况下，城市的面积不可能无限制扩张。伴随人口跨地区流动，有的城市还出现了人口负增长，可能要减少存量建设用地，才能避免资源闲置和浪费。

因此，在中国经历了20多年的城市面积快速增长后，对“土地财政”的长期依赖不可持续。

另外，在过去的城市面积扩张过程中，地方政府不仅直接获得了出让土地收入，还把建设用地的使用权拿来抵押融资，资金大量进入基础设施、产业园和新城开发建设。由于这些建设没有足够高回报，就产生了地方政府债务不断攀升的问题，这样的局面也不可持续。

2、侠客岛：如何评价过去多年“土地财政”对中国经济和城市发展的影响？

陆铭：“土地财政”是一把“双刃剑”。在过去高速城市化进程中，它扮演了一定的积极角色，尤其城市化早期，有些国家还羡慕中国能用这样的模式来进行城市开发。但到后期出现很多的问题，导致越来越难以为继。

首先是总量问题。如果折算成百分比，中国城市面积的扩张速度，基本上是城市人口扩张速度的两倍，“地”的城市化快于“人”的城市化，带来很多问题。

其次是空间布局问题。客观上，一些人口流入地的建设用地增量受到严格管制，人口流出地却供应了大量建设用地，导致闲置。

还有用途结构问题。一些地方政府为追求财政收入最大化，会把建设用地尽量多地拨给制造业，用来招商引资，客观上带来制造业用地占地面积大、密度低，土地单位面积产出低、资源利用低效等问题。相应地，还会导致住宅用地增量不足。

尤其是在人口流入比较多、建设用地总量供应本就不够的城市，如果进一步压缩住宅用地供应，就会导致高地价、高房价问题，产生连锁反应。

3、侠客岛：如果“土地财政”退场，如何保证地方财力？中央提出“建立可持续的城市建设运营投融资体系”，对一些焦虑于没钱搞建设的地方来说，如何开辟新的财源？

陆铭：这个问题要分不同的城市看。有些地方人口持续流入，土地增值还有保障。这些地方需要做的是优化建设用地结构，在产业发展、居住、公共服务等用途方面达到更优平衡。而在人口流出的地方，就要多措并举来解决政府财政收支问题。

“建立可持续的城市建设运营投融资体系”，涉及未来投融资体制改革，核心是要让政府的归政府、市场的归市场。

也就是说，如果是市场充分竞争领域，有可能盈利的项目要更加注重市场回报；但在公共服务、基础设施投资等方面，就不能靠商业投融资，应转向政府债券融资。这样就能把投资性质跟政府职能区分开，政府这块就体现公共性、公益性，融资方式也更多用政府债券来体现，低利率、低成本。

当然也会有交界地带。一些投资既是政府公共投资，可以产生巨大的正外部性，又能在市场上有所回报，这就要有特殊的制度设计，使政府投资更可持续。

比如地铁，建设运营后，地铁站周边是人流比较大的区域，可以把一些公共土地和空间进行市场化使用权转让、租赁，甚至可以政府自持一些资产，进行转租，形成立体、综合用途的开发。

这些地铁流量转化成的经济发展空间、土地物业租金，就能转化为政府财政收入，且可持续。只要这些政府财政收入能够投入有利于经济发展和居民福祉的基础设施和公共服务，就可以起到良性循环的作用。

4、侠客岛：对城镇化，当前的总体判断是我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。这意味着什么？